當歐盟重罰Google壟斷時,台灣的競爭法規在哪?

2018年7月18日,歐盟執委會(European Commission)依據其競爭法規對Google開出了一張高達43億歐元的罰單(約新台幣1,550億元),再次改寫了全球反托拉斯罰款的最高紀錄。主管競爭事務的丹麥籍執委瑪格麗特・維斯塔格(Margrethe Vestager)表示,Google非法要求手機製造商和電信公司簽下不利市場競爭的合約條件,透過Android作業系統近乎獨占的地位,來鞏固自家搜尋引擎和相關APP的市占率,阻礙其他競爭者進入,執委會因此判定違法,除了罰款外也要求Google自行提出解決辦法。

這當然不是執委會第一次對美國知名企業開鍘,但在維斯塔格於2014年底當上競爭執委(European Commissioner for Competition)後,卻明顯有更加緊迫盯人的態勢:星巴克(2014,國家不當補貼)Amazon(2015,濫用市場支配地位)、蘋果(2016,國家不當補貼)、Google(2017,濫用市場支配地位)和臉書(2017,併購WhatsApp時提供錯誤資訊)等公司,先後都因為不同的原因收到她的罰單,而由於這些企業的全球知名度,維斯塔格現在不但聲名大噪,她在歐盟的政治聲望也跟著水漲船高,法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)就曾多次私下表示支持她競選下一屆的執委會主席。

對比歐盟高調使用競爭法規阻擋美國科技巨獸進犯歐洲市場、吸引全球媒體爭相報導,在台灣卻鮮少聽到競爭法規的相關新聞,有的話也通常是台灣廠商遭歐美主管機關調查、罰款,例如2006年美國司法部開罰台、日、韓八家面板廠聯合調整價格,當時更有多家台灣企業的高階主管赴美服刑;或是今(2018)年七月,華碩在內的四家電腦廠商,因限制其產品在網路上的轉售價格而遭歐盟開罰。

會什麼會有這樣的差異呢?難道在台灣營運的企業真的都奉公守法、乖乖地做生意嗎?還是台灣負責的主管機關沒有足夠的工具來捕捉企業威脅市場公平競爭的行為呢?

機關定位和市場型態不同

首先,因為台、歐競爭法主管機關的定位不同,他們接手處理的案件類型自然不太一樣。歐盟執委會的競爭總署(Directorate-General for Competition)身為一個超國家組織,與28個會員國內的競爭主管單位分工明確,跨國類型、單一會員國無法處理的案子才會交由執委會競爭總署受理,以便用更宏觀的角度衡量企業行為是否會影響歐盟單一市場的競爭狀況,也難怪維斯塔格經手案子的企業各個都是大咖,很容易吸引產業、公眾的注意。

而相反地,台灣競爭主管機關——公平交易委員會——處理的大多都是國內一般中小企業的案子,自然較難吸引到民眾的目光和記者的報導。除非涉及敏感的政治議題,例如2011年喧囂一時的旺旺中時併購中嘉案,民眾擔憂是否會有中資在背後影響台灣媒體產業的狀況,但有趣的是,當時這個案子竟然是由國家通訊傳播委員會審理,而不是由公平交易委員會。

另外,與歐盟有內眾多歐洲、甚至國際性的大型企業型態相比,台灣以中小企業為主的經濟結構也使得企業濫用市場支配地位的情形較少發生。除了有線電視、石油、電信、瓦斯、郵政、鐵路等產業因為歷史因素屬於市場集中度比較高的產業外,台灣民間企業寡佔、獨佔市場的情況並不常見,就連對台灣經濟貢獻重大的資訊電子產業也是百家爭鳴、低中度集中的競爭市場。從公平交易委員會的統計數字來看,有關獨佔行為違反《公平交易法》而遭處分的案例在過去總計也只有16件,佔總處分案件的不到0.5%。

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歐盟執委會競爭事務執委瑪格麗特・維斯塔格|Photo Credit:AP/達志影像
調查權力、手段不足使得辦案受限

除了監督單一企業是否濫用其市場支配地位、審核企業之間的併購案,競爭主管機構還有一個很重要的任務:阻止企業聯合限制市場競爭,例如聯合漲價、減少供給等,而隨著企業經營更加組織化、科技化和國際化,企業聯合限制競爭的行為也變得更難以察覺。為了突破這樣的困境、順利取得違法商業行為的關鍵證物,目前世界主要先進國家的競爭法,普遍允許主管機關擁有不同程度發動搜索、扣押證物之權力。而在歐盟內,假如企業蓄意阻擋調查人員辦公、或是破壞已經被查封的證物更會被處以高額罰鍰。

但令人驚訝的是,台灣的公平交易委員會竟然沒有這樣的權限,導致許多可能有違法情狀的案件最後都不了了之,例如2011年的四大超商現煮咖啡同步漲價案,就因為缺乏直接證據,最後由最高行政法院判定公平交易委員會敗訴,原本重罰四大超商業者的2,000萬元也因此免罰。

公平交易委員會過去其實曾多次提出希望修改《公平交易法》第27條之1和第50條的意見,賦予該機構搜索和扣押證物權限,去(2017)年五月也再度向行政院提議,但行政院卻已「本案對社會法益及人權有重大影響,仍宜謹慎為之」為理由,擱置這項提議,導致公平交易委員會至今仍沒有有效的手段調查企業非法的聯合行為,只能偵辦證據取得相對容易,例如企業廣告不實、多層次傳銷等類型的案件。

為了補足沒有搜索、查扣證物的權力,公平交易委員會於2016年設立了「反托拉斯基金」,希望透過提供獎金誘因的方式,鼓勵企業彼此監督或是企業內部員工自行檢舉,等於是讓檢舉人替公平交易委員會蒐證。但目前效果並不顯著,畢竟要檢舉企業聯合行為,肯定得是一定層級的員工才有能力與機會,但這些人通常就是利益關係人,很少會有誘因替政府揭發企業不法行為。

罰款不等於公平競爭受到保障

台灣的《公平交易法》自1992年正式實施以來,歷經了七次修法,不但逐漸提高罰鍰金額,也增加了如寬恕條款、聯合行為合意推定條款等新的法源依據,讓台灣的競爭法規更加符合時代需要和產業變動的趨勢。

儘管案例不多,但公平交易委員會也曾經有過處分外商的案例,例如2013年因為違反《公平交易法》不得限制轉售價格的規定,重罰了蘋果亞洲公司2,000萬元台幣。去年更主動調查美國高通公司(Qualcomm)拒絕授權晶片給競爭同業,判定高通違反獨占事業禁止行為,處以234億元台幣的罰鍰,創下公平交易委員會成立以來處分最高的罰款記錄。

不過如同歐盟面對美國科技公司的困境一樣,罰款金額再怎麼高昂也不會自動促進市場競爭,像是Google最近收到的「天價」罰單,其實也只佔它現金流量的5%,說實話根本微不足道,甚至很有可能就將這個罰款視為在歐洲做生意的一項成本,而繼續濫用它的壟斷地位,落入做做樣子、繳罰款的無限循環,讓市場的競爭條件持續惡化。競爭法主管機關必須要能提出更精準的懲處,或甚至是要求違法企業採取措施主動增加市場競爭,否則不管罰單給的再大張、再多張,狡猾的企業總是有辦法拖延、逃避,許多有潛力的挑戰者可能也就因此胎死腹中了。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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