修礦業法 考量信賴保護成本
2017-07-26 00:59 經濟日報 游成淵
經濟部日前提出礦業法修正草案，修法重點包括：刪除補償、未曾辦理環評的礦場要補辦環評等七項。最受矚目者，係《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》於84年施行以前，經核定礦業用地面積大於2公頃且未實施環評者，草案第58條之1規定，依產量的不同分別依照環評法第5、28條規定補辦環評，否則將處以罰鍰，不依法改善者將廢止礦業用地核定。
首先，草案第58條之1這樣的規定，有違反法律不溯及既往原則。大法官釋字574號解釋已揭示，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此，法律一旦發生變動，除有特別規定者外，原則上係自法律公布生效日起，向將來發生效力。
礦業權者的開發行為自84年以前進行迄今，已經獲准開發及展限，草案竟要求業者依環評法第5條相關規定補做環評，顯然違反了法律不溯及既往原則。但是，行政法院曾經表示，為了要達成極重要的公益目的，且重要性高於法安定性的要求時，還是可以例外制定回溯適用的法律。憲法增修條文表示，國家負有維護環境及自然生態的義務，為了合理使用礦產資源、環境保護並顧，可認為是為了達成重要的公益目的，所以就算是溯及性法律，仍可例外適用。
但法律畢竟發生變動，產生了業者預期不到的成本，這時候應該要正視的，其實是信賴保護的問題。所謂的信賴保護原則，大法官釋字525號解釋表示，行政法規公布施行後，機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。因公益的必要廢止法規或修改內容，致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理補救措施，或訂定過渡期間之條款。礦業法草案第58之1條畢竟是要求過去已經核定的礦業用地補做環評，如果環評沒通過，將發生廢止礦業用地無法繼續開採的嚴重後果，對業者而言，這是當初無法預期的，依前述信賴保護原則，國家必須補償業者的損失。
而且，環評法第28條已就環評法施行前已實施的開發行為，規定主管機關於必要時可命開發單位辦理環境影響之調查、分析，提出因應對策據以執行。這個規定，是一體適用於環評法制定前已存在的開發行為。可是，草案第58條之1條卻對年平均生產量5萬公噸以上未曾實施環評者，命依照環評法第5條等規定辦理，其他則準用環評法第28條規定辦理。同為認定標準施行前未曾實施環評的行為，卻異其處理方式，似乎違反平等原則。業者到底要依環評法第28條，或依礦業法草案，適用上也會有爭議，有待主管機關進一步說明。
礦業法草案要求未曾辦理環評的部分業者補辦環評，雖然違反法律不溯及既往原則，但此是基於特殊公益目的，仍可適用新法。但由於業者取得礦業用地核定時無法預知需進行環評，最終若未通過，將導致業者無法繼續採礦，依照信賴保護原則，可能必須賠償業者的損失，這也是主管機關在修法過程中所要考量到的成本。
（作者是泰鼎法律事務所合夥律師）